Norges sikkerhetsstrategi: lover, planer og trusselvurderinger

Hva menes med Norges sikkerhetsstrategi?

Det finnes ikke ett enkelt dokument med tittelen «Norges sikkerhetsstrategi». Det som i dagligtale kalles sikkerhetsstrategi, er et samlet system av lover, stortingsvedtak, meldinger til Stortinget, planer og åpne vurderinger fra flere etater. Hver av delene har egen avsender, eget formål og egen levetid, og de må leses hver for seg.

Den første er bindende regler, som sikkerhetsloven. Den andre er politiske planer og prinsipper, som totalforsvaret og samfunnssikkerhetsprinsippene i beredskapsarbeidet. Den tredje er analyser og trusselvurderinger, som beskriver risiko, men ikke binder noen.

Når noen viser til «sikkerhetsstrategien», bør første spørsmål være hvilket dokument som menes, hvem som har utgitt det, og om det er et vedtak eller en vurdering. Uten det svaret kan to personer snakke om helt ulike ting og likevel tro at de er enige.

Sikkerhetspolitiske hovedlinjer

Norsk sikkerhetspolitikk hviler på at landet skal kunne hevde sin suverenitet. Statens vegvesen beskriver at Forsvarets hovedoppgave er å hevde Norges suverenitet og norske suverene rettigheter. Samme kilde peker på at Forsvaret i dette arbeidet avhenger av støtte fra det sivile samfunnet.

Sikkerhetsloven tar samme begrep inn i lovteksten. Etter sikkerhetsloven § 1-1 skal loven bidra til å trygge Norges suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerhetsinteresser. Dermed henger det militære forsvaret og det sivile sikkerhetsarbeidet sammen i selve regelverket.

Utenrikspolitisk har Norge også vært innom andre linjer enn dagens. Store norske leksikon beskriver Løvland-doktrinen som en doktrine om at Norge bør følge en alliansefri nøytralitetspolitikk for å opprettholde landets fred. Den historiske bakgrunnen er nyttig når du leser eldre dokumenter, men den sier ikke noe om hva som gjelder i dag.

Samme etat beskriver at den har samarbeidet med den ukrainske strålevernsmyndigheten i flere år, og at det som følge av det russiske angrepet på Ukraina er startet to nye prosjekter. Eksemplet viser at sikkerhet i praksis også handler om faglig bistand og utstyr, ikke bare om militær styrke.

Sikkerhetsloven: formål og virkeområde

Sikkerhetsloven er det sentrale lovverket for forebyggende sikkerhetsarbeid. Lovens formål er etter § 1-1 også å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet. Tiltak skal gjennomføres i samsvar med grunnleggende rettsprinsipper og verdier i et demokratisk samfunn, så sikkerhet og rettssikkerhet skal veies mot hverandre.

Virkeområdet er bredt. Ifølge § 1-2 gjelder loven for statlige, fylkeskommunale og kommunale organer. Den gjelder også for leverandører av varer eller tjenester i forbindelse med sikkerhetsgraderte anskaffelser etter kapittel 9. For virksomheter på Svalbard, Jan Mayen og i bilandene gjelder loven i det omfanget og med de stedlige tilpasningene Kongen bestemmer.

Kongen i statsråd kan dessuten gi forskrift om lovens virkeområde og helt eller delvis unnta bestemte virksomheter eller visse typer informasjon, informasjonssystemer, objekter og infrastruktur, slik det står i § 1-2. Den som skal vurdere om en virksomhet er omfattet, må derfor lese både loven og forskriftene.

Private virksomheter kan også bli omfattet, men da gjennom vedtak. Etter § 1-3 skal et departement innenfor sitt ansvarsområde fatte vedtak om at loven helt eller delvis skal gjelde for virksomheter som behandler sikkerhetsgradert informasjon. Det samme gjelder virksomheter som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner eller for nasjonale sikkerhetsinteresser. Virksomhetene skal forhåndsvarsles, og departementet er klageinstans.

Bestemmelsen er endret i nyere tid. Lovdata viser at § 1-3 er endret ved lov 20. juni 2023 nr. 77, i kraft 1. juli 2023. Det er et eksempel på at du alltid bør lese den oppdaterte lovteksten og ikke eldre gjengivelser.

Sikkerhetsmyndigheten og tilsynet

Loven snakker om «sikkerhetsmyndigheten», og den har en sentral rolle. Ifølge § 2-2 har sikkerhetsmyndigheten det sektorovergripende ansvaret for at forebyggende sikkerhetsarbeid utføres i samsvar med loven. Den har også det overordnede ansvaret for at sikkerhetstilstanden i alle sektorer kontrolleres.

Listen over oppgaver i samme paragraf er konkret. Sikkerhetsmyndigheten skal blant annet utarbeide og vedlikeholde grunnleggende kriterier for tilsyn og gi informasjon, råd og veiledning. Den skal også holde oversikt over funksjonene og virksomhetene departementene har identifisert, og er nasjonal fagmyndighet overfor andre land og internasjonale organisasjoner.

Så langt det er nødvendig for å gjennomføre oppgavene etter loven, skal sikkerhetsmyndigheten ifølge § 2-2 gis uhindret adgang til skjermingsverdig informasjon, informasjonssystem, objekt eller infrastruktur. Det er en vidtgående rett, og den er knyttet til oppgavene myndigheten har fått.

Tilsyn er regulert i egen paragraf. Sikkerhetsloven § 3-1 sier at sikkerhetsmyndigheten fører tilsyn med virksomheter som er omfattet av loven. Et departement kan bestemme at myndigheter med sektoransvar skal føre tilsyn i stedet. Sikkerhetsmyndigheten skal likevel gjennomføre tilsyn når det følger av internasjonale forpliktelser eller når det er tvingende nødvendig, og den fører tilsyn med departementene.

Hvilken etat som har rollen, og hva etaten publiserer av rapporter og veiledning, må du kontrollere på etatens egne nettsider. Lovteksten bruker rolleordet, og forskrifter kan fordele tilsynsansvaret nærmere. For lesere som arbeider med digital sikkerhet i kommuner kan cybersikkerhet for norske kommuner være et naturlig neste steg.

Langtidsplanen for forsvarssektoren

Langtidsplanen for forsvarssektoren er den politiske planen for hvordan Forsvaret skal utvikles over flere år. Stortinget behandler planen på grunnlag av en proposisjon fra regjeringen, og det er Stortingets vedtak som gjør innholdet gjeldende, ikke regjeringens forslag. Dette skillet mellom forslag og vedtak er det viktigste å holde fast ved når du leser dokumentene.

Hent dem derfor fra regjeringens sider om langtidsplanen eller fra Stortingets vedtak.

Ved lesing bør du sjekke tre ting. Først hvilket vedtak som er siste: planperioden og vedtaksdatoen må stå i dokumentet. Deretter om tallene er oppgitt i faste eller løpende kroner, og til slutt om det er snakk om en ramme over flere år eller et årlig budsjett.

En vanlig feil er å blande sammen planens ambisjoner med det som faktisk er bevilget. En plan kan beskrive hva Forsvaret bør kunne om noen år, mens pengene bevilges gjennom statsbudsjettet år for år. Journalister bør derfor alltid spørre om en påstand om «økning» gjelder plantall, bevilgning eller utbetalt beløp.

Totalforsvaret og totalberedskapen

Totalforsvaret er et sentralt begrep. Ifølge Statens vegvesen handler totalforsvaret om at sivile og militære aktører støtter hverandre og samarbeider om å forebygge og håndtere kriser, både i fredstid, ved sikkerhetspolitiske kriser og i krig. Begrepet omfatter dermed mer enn Forsvaret.

Et konkret eksempel er veinettet. Vegvesenet opplyser at det har inngått avtaler med Forsvaret om bruk av veinettet i forbindelse med øvelser, samlokalisering av materiell og kompetanse innenfor bruberedskap. Avtalene skal forenkle prosessene ved øvelser og når midlertidige bruer må brukes.

Beredskapsorganisasjonen skal ifølge Vegvesenet kunne håndtere alle slags kriser, fra ulykker og naturhendelser til digitale hendelser, terror, sikkerhetspolitiske kriser og krig. Det viser at beredskapen ikke deles opp etter om krisen er sivil eller militær. For mer om kritisk infrastruktur kan Norges infrastruktur – status og framtidsbehov gi bakgrunn.

Statens vegvesen beskriver også at det har ansvar for å koordinere trafikkberedskapen i krisesituasjoner, men at etaten ikke overtar ansvaret til andre veimyndigheter som Nye Veier AS, fylkeskommuner og kommuner. Det illustrerer at samordning ikke betyr at ansvar flyttes.

Nasjonale risikoanalyser

Ved siden av lover og planer finnes det analyser som beskriver hva som kan gå galt i samfunnet.

Analyser av denne typen er ikke vedtak, og de forplikter ingen. Les dem som beskrivelser av mulige hendelser, ikke som prognoser om hva som vil skje.

Når du siterer en risikoanalyse, bør du oppgi utgivelsesår og hvilket scenario du refererer til. Sjekk også om tallene gjelder sannsynlighet, konsekvens eller usikkerhet, siden disse ofte blandes sammen.

Beredskapsøvelser er en praktisk side av dette. Statens vegvesen opplyser at etaten holder beredskapsøvelser i riksvegtunneler sammen med nødetatene, og at dette er et krav.

Åpne trusselvurderinger fra E-tjenesten og PST

Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) utarbeider hver sine vurderinger av trusselbildet.

Vurderingene er etatenes egne analyser, ikke politikk eller lov. De sier noe om hvordan etatene ser på trusselbildet, og de må ikke forveksles med regjeringens beslutninger. Det er også viktig å skille mellom en vurdering av trusselen og en vurdering av hvor godt samfunnet er rustet.

Les alltid utgivelsesåret først, og se om vurderingen er et årlig dokument eller en enkeltstående rapport. Når du siterer, bør du bruke ordlyden fra etaten og ikke egne tolkninger.

Sammenlign gjerne flere utgaver over tid, men bare når de er utgitt av samme etat og med tilsvarende metode.

Hvem har ansvaret?

Beredskapsarbeidet bygger på fire samfunnssikkerhetsprinsipper: likhet, nærhet, ansvar og samvirke, slik Statens vegvesen beskriver det.

I sikkerhetsloven er ansvaret fordelt mellom departementene og sikkerhetsmyndigheten. Etter § 2-1 er departementene ansvarlige for forebyggende sikkerhetsarbeid innenfor sine ansvarsområder. De skal identifisere og holde oversikt over grunnleggende nasjonale funksjoner og virksomheter av vesentlig betydning, og melde inn oversiktene til sikkerhetsmyndigheten.

Departementene peker også ut fysiske verdier. Ifølge § 7-1 er objekter og infrastruktur skjermingsverdige dersom det kan skade grunnleggende nasjonale funksjoner om de får redusert funksjonalitet eller utsettes for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse. Departementet skal utpeke, klassifisere og holde oversikt over slike objekter, og vedtak som berører selvstendige rettssubjekter kan påklages.

Hvis et departement ikke følger sikkerhetsmyndighetens forslag, kan saken ifølge § 7-1 bringes inn for endelig avgjørelse hos det departementet som har overordnet ansvar for forebyggende sikkerhetsarbeid i sivil sektor eller i forsvarssektoren. Ordningen gir en vei til avgjørelse når faglig og politisk vurdering spriker.

Staten har det overordnede ansvaret overfor befolkningen. Forbrukerrådet skriver at myndighetene har hovedansvaret for å sikre befolkningen i en krisesituasjon.

Beredskap sett fra innbyggerens side

Sikkerhetsstrategi handler ikke bare om forsvar og etterretning. Forbrukerrådet viser at myndighetene har hovedansvaret for å sikre befolkningen i en krise, og at Forbrukerrådet legger til grunn at FNs forbrukerrettigheter også gjelder under kriser. Rådet peker på at befolkningen må ha tilgang til fungerende markeder for nødvendighetsvarer som vann, mat og medisiner, og til energi til oppvarming, matlaging og transport, slik det står i Forbrukerrådets prioriteringer. Strøm, tilgang til internett og betalingsmidler nevnes der som kritisk infrastruktur som trenger et særlig vern.

Forbrukerrådet mener at beredskapen går for tregt og at myndighetene aktivt må prioritere arbeidet. Under koronapandemien tok det bare timer før varer som morsmelkerstatning og toalettpapir forsvant fra butikkene, og forbrukerdirektøren ber derfor om klare regler for rasjonering av viktige varer. Rådet advarer også mot å avvikle kontanter som betalingsmiddel. Dette er Forbrukerrådets syn og ikke vedtatt politikk, og det er verdt å holde adskilt fra det Stortinget faktisk har bestemt.

Atomberedskap er et annet område som berører hverdagen. Ifølge Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) har Norge inngått avtaler om varsling ved atomhendelser, både med EU-kommisjonen, Det internasjonale atomenergibyrået og flere enkeltland. Ved en hendelse kan det bli aktuelt med kostholdsråd. Ifølge DSA gjelder slike råd mat og drikke som ikke er kontrollert av myndighetene, for eksempel grønnsaker fra egen hage og vann fra cisterne, og næringsmidler som lett tar opp radioaktive stoffer, som rein, vilt, ferskvannsfisk, sopp og bær.

Slik finner og bruker du primærkildene

Start med lovteksten. Lovdata har hver paragraf i sikkerhetsloven som egen side, og den viser endringsnotater som «Endret ved lov … (i kraft …)». Slike notater forteller om bestemmelsen er endret, slik § 1-3 ble i 2023.

Gå deretter til den ansvarlige etaten for planer og rapporter, og ikke til sekundære gjengivelser. Leksikon og nyhetssaker kan ligge etter når regler og tall endres.

Vær også oppmerksom på at etatsnettsider kan inneholde eldre saker. Statens vegvesen merker for eksempel egne nyhetssaker med at artikkelen er fra 2022 og innholdet kan være utdatert. Slike merknader bør du ta på alvor før du bruker innholdet som bakgrunn.

For å skille vedtatt fra foreslått kan du følge denne rekkefølgen:

• Finn dokumentets avsender og utgivelsesdato.
• Sjekk om det er en lov, et stortingsvedtak, en melding eller en etatsrapport.
• Se om Stortinget har behandlet dokumentet, og hva som ble vedtatt.
• Les om beløp er angitt for et bestemt år eller en periode.
• Kontroller om en nyere versjon finnes.
• Skriv ned kilde, år og paragraf eller side når du siterer.
• Skill tydelig mellom fakta og etatens vurderinger.