Digitalisering i kommunene: ansvar, krav og status

Hvorfor digitalisering i kommunene er et eget felt

Kommunene leverer tjenester som innbyggerne møter hele livet: helse og omsorg, skole, byggesak, vann og avløp og sosiale tjenester. Når mer av kontakten foregår på nett, avgjør kvaliteten på de digitale løsningene hvor enkelt det er å få hjelp, og hvor trygt opplysningene behandles. Digitalisering handler derfor om mer enn teknologi. Det handler om hvordan en tjeneste er organisert, hvem som får brukt den, og hvem som blir hengende igjen.

Hverdagen i kommunene viser hvor mye som allerede er flyttet til nett. Det er normalt kommunens egen nettside som er inngangen til tjenester: ifølge Helsenorge finner innbyggeren informasjon og søknadsskjema om dagtilbud på kommunens nettside, og kan også kontakte kommunen direkte. Helsenorge opplyser at alle kommuner har en legevaktordning for øyeblikkelig helsehjelp hele døgnet, og at legevakten nås på 116 117.

Ansvaret er delt mellom flere nivåer. Staten setter rammene gjennom lover og forskrifter, og digitalisering i stat og kommuner ligger hos et eget departement. Interesseorganisasjonen KS samler kommunene i arbeidet, og hver kommune har ansvar for egne systemer, egne innkjøp og egen sikkerhet.

Nasjonal digitaliseringsstrategi og kommunesektoren

Nasjonale strategier setter retning for offentlig sektor, men kommunene er selvstendige forvaltningsnivåer med eget ansvar. Strategiene er derfor først og fremst føringer og felles ambisjoner, ikke detaljerte pålegg om hvilke systemer den enkelte kommune skal kjøpe. Mål og årstall i strategiene endrer seg over tid, og den som trenger gjeldende tall, bør hente dem direkte fra regjeringens og KS' egne strategidokumenter.

Det som ligger fast, er at digitalisering skal gjøre tjenestene bedre for innbyggerne. Ifølge KS går digitalisering ut på å ta i bruk teknologi for å fornye, forenkle og forbedre. Det er en nyttig målestokk når en kommune vurderer et nytt prosjekt: forenkler løsningen noe for innbyggeren eller den ansatte, eller flytter den bare arbeid over på noen andre?

For kommunene betyr det at lokale politiske vedtak og budsjetter avgjør tempoet. En kommune som vil digitalisere en tjeneste, må vurdere gevinst, kompetanse og drift sammen, ikke bare anskaffelsen. Politikere bør be om en plan som viser hvem som eier tjenesten etter innføring, hvordan gevinster skal måles, og hvordan innbyggere som ikke bruker nettløsninger skal få samme tilbud.

Hvem gjør hva: departementene og KS

Ansvaret for regjeringens politikk på digitalisering i stat og kommuner ligger hos Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, ifølge Store norske leksikon. Departementet ble formelt opprettet i statsråd 16. oktober 2023 og er skilt ut fra det tidligere Kommunal- og distriktsdepartementet, og Store norske leksikon skriver at Torgeir Micaelsen tok over som digitaliserings- og forvaltningsminister i 2026.

Departementet har også ansvar for statens personal- og arbeidsgiverpolitikk og for driften og utviklingen av statsforvalterne, opplyser Store norske leksikon. Kommuner som vil forstå hvor føringer om digitalisering kommer fra, må derfor følge både dette departementet og departementene som har ansvar for de enkelte fagområdene.

KS beskriver seg selv som en aktør som samler kommunesektoren i digitaliseringsarbeidet og fremmer sektorens interesser.

Rollene er altså delt: staten setter rammer, KS koordinerer og representerer kommunene, og den enkelte kommune står for drift, innkjøp og oppfølging.

Felles digitale løsninger kommunene bruker

Kommunene bruker felles løsninger i stedet for å bygge alt selv. KS peker på at kommunene samarbeider om å lage digitale fellesløsninger, fordelt på tjenesteområder. Poenget er at små kommuner slipper å utvikle og drifte alt alene, og at innbyggere møter samme løsning uansett bosted.

Et konkret eksempel er Navs digitale behovsmelding for hjelpemidler. Nav forklarer at formidlere i kommunen må tildeles rettigheter i Altinn for å bruke den, og at rettigheten heter «Hjelpemiddelformidling mellom kommuner og Nav – behovsmelding». Med denne rettigheten kan formidleren sende behovsmeldinger om hjelpemidler til Nav for brukerne kommunen har ansvar for.

Kommunen velger selv på hvilket nivå rettigheten tildeles. Ifølge Nav velger noen kommuner toppnivå, mens andre velger underenhet, for eksempel når ergoterapitjenesten er delt i bydeler eller flere enheter. Nivået kan endres senere. Tilgangsstyreren i kommunen skal også fjerne rettigheten til en formidler som slutter, og Nav understreker at de som får rettigheten, må ha fått god opplæring.

Første gang en kommune tar løsningen i bruk, må den sende organisasjonsnummer til Nav, og Nav ber kommunene vente en dag før første behovsmelding sendes, fordi åpningen skjer manuelt. Eksempelet viser et mønster som går igjen: en nasjonal løsning krever likevel lokale rutiner for tilganger, opplæring og oppfølging.

Et annet eksempel er ledsagerbevis. Helsenorge opplyser at det er opp til hver kommune å bestemme om den tilbyr ordningen, og at kommunene kan velge å tilby digitalt ledsagerbevis på mobiltelefonen. Innbyggeren må da velge mellom digitalt og fysisk kort, siden beviset er personlig og man bare kan ha ett.

KS og digitaliseringsarbeidet

KS arbeider med digitalisering på flere områder. KS har også samlet verktøy og informasjon som skal styrke den digitale kompetansen hos innbyggere, ansatte og kommunen som organisasjon.

KS trekker også fram helse- og omsorgstjenesten. Ifølge KS gir teknologi i helse- og omsorgstjenesten effektive og trygge helsetjenester som ivaretar innbyggernes behov. Hvor godt dette fungerer, avhenger av at systemene snakker sammen og at ansatte får opplæring. For en nærmere gjennomgang av helsesektoren finnes en egen artikkel om digitalisering av helsetjenesten.

KS beskriver informasjonssikkerhet, digital beredskap og personvern som en forutsetning for gode innbyggertjenester.

For kommuneansatte er det nyttig å følge KS' fagsider og webinarer, siden de gir et felles utgangspunkt for hva andre kommuner gjør. Den enkelte kommune bør likevel vurdere om en felles løsning passer egne rutiner, hvem som skal ha systemansvar, og hvordan driften skal finansieres over tid. Å gå inn i et fellesskap fritar ikke kommunen fra eget ansvar for sikkerhet og personvern.

Krav til universell utforming av IKT

Reglene om universell utforming av IKT står i forskrift. Ifølge IKT-forskriften § 11 trådte forskriften i kraft 1. juli 2013. Samme paragraf slår fast at virksomhetene skulle sørge for at nye IKT-løsninger var universelt utformet senest 12 måneder etter ikrafttredelsen, og at eksisterende løsninger skulle være universelt utformet innen 1. januar 2021.

For virksomheter i opplærings- og utdanningssektoren gjaldt en egen frist. IKT-forskriften § 11 sier at virksomheter i opplærings- og utdanningssektoren skulle sørge for at nye IKT-løsninger var universelt utformet senest 12 måneder etter 1. januar 2018. Det betyr at kommunale skoler har hatt egne overgangsregler. Fristene er i dag passert, så kravet gjelder fullt ut for både nye og eksisterende løsninger.

Universell utforming er noe annet enn individuell tilrettelegging. Etter § 17 i loven på Lovdata har elever og studenter med nedsatt funksjonsevne rett til egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen, så lenge tilretteleggingen ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. Universell utforming skal gjøre at løsningen fungerer for flest mulig uten spesialtilpasning, mens individuell tilrettelegging er et supplement for den enkelte.

I praksis betyr universell utforming at nettsider, skjema og apper skal kunne brukes av flest mulig, også personer med nedsatt syn, hørsel eller motorikk. Kommuneansatte bør teste skjema med tastatur alene, sjekke at bilder har alternativ tekst og at PDF-er er tilgjengelige.

Krav til informasjonssikkerhet og personvern

Kommunene behandler store mengder sensitive personopplysninger. Ifølge personopplysningsloven § 2 gjelder loven og personvernforordningen ved helt eller delvis automatisert behandling av personopplysninger. Forordningen går foran andre lover som regulerer samme forhold, hvis de er i konflikt.

Loven gjelder ikke for personopplysninger som en fysisk person behandler som ledd i rent personlige eller familiemessige aktiviteter, og heller ikke for saker som behandles etter rettspleielovene, slik § 2 i personopplysningsloven fastslår. For en kommune er unntakene snevre, og i praktisk saksbehandling skal man regne med at regelverket gjelder.

Etter sikkerhetsloven § 2-1 skal departementene identifisere og holde oversikt over grunnleggende nasjonale funksjoner, og over virksomheter som har vesentlig betydning for dem.

Praktisk innebærer sikkerhetsarbeid risikovurderinger, rutiner for tilgangsstyring og beredskap. Nav-eksempelet over viser det konkret: tilgangsstyreren må fjerne rettigheter når ansatte slutter. Mer om truslene og tiltakene finnes i artikkelen om cybersikkerhet for norske kommuner. Innbyggere som vil vite hvilke rettigheter de har overfor kommunen, kan lese om GDPR-rettigheter og innsyn.

Hvor står kommunene: statistikk og revisjon

SSB viser at omtrent alle statlige virksomheter, samtlige fylkeskommuner og 94 prosent av kommunene oppgir at de gjennomfører risikovurderinger og setter inn nødvendig risikohåndtering.

Digitalisering gir ikke nødvendigvis like god nytte for alle innbyggere, og en doktoravhandling om Nav peker på at det henger sammen med om borgeren vet hvordan de digitale løsningene skal brukes.

Avhandlingen peker også på at saksbehandlere har mindre kontakt med borgerne når mange bruker selvbetjening, og at digitale systemer overtar oppgaver som tidligere lå hos bakkebyråkrater. Det gjør at personlig hjelp og skjønn kan forsvinne for dem som trenger det mest. Kommunene bør ha dette i mente når selvbetjening innføres.

Vanlige utfordringer i små og store kommuner

Digitalisering krever samarbeid, og samarbeid er ikke alltid enkelt. En kartlegging av samarbeidet mellom Nav og kommunene om introduksjonsprogrammet fant at under to tredjedeler av Nav-kontorene og kommunene hadde inngått samarbeidsavtaler. Som barrierer nevnte flest informanter digitalisering og krav om selvbetjening, ulike datasystemer og knappe ressurser.

En annen kartlegging, av samarbeidet mellom Nav og Rask psykisk helsehjelp, trekker fram taushetsplikt, mangel på tid og kapasitet som barrierer. Den samme kartleggingen peker på lederforankring og formalisering som suksesskriterier.

Også kommunenes ulike organisering skaper utfordringer. Ifølge Helsenorge er det opp til hver kommune om den tilbyr ledsagerbevis, og Helsenorge skriver at kommunen eller fylkeskommunen fastsetter kriteriene for TT-kort. Det betyr at innbyggere i ulike kommuner får ulike tilbud og må lete etter informasjon på forskjellige nettsider.

For innbyggere som ikke mestrer nettløsninger, må kommunen ha et alternativ. Les mer i artikkelen om digitalt utenforskap blant eldre.

Digitalisering og ulik nytte for innbyggerne

Digitalisering av offentlige tjenester gir ikke nødvendigvis samme nytte for alle. Doktoravhandlingen «Computers in Welfare», som Nav omtaler, undersøker om digitalisering av velferdstjenester kan skape ulikheter i hvordan ulike grupper får tjenester. Avhandlingen er skrevet av Nav-ansatt Karl Kristian Larsson gjennom ordningen offentlig sektor-ph.d.. Avhandlingen handler om Nav, men problemstillingen kan også være relevant for kommuner som flytter tjenester over på nett.

Hovedfunnet er ifølge Nav at digital teknologi kan gjøre nytten av sosialpolitiske ordninger mer tilgjengelig for noen og mer utilgjengelig for andre. Tilgjengeligheten styrkes på to måter: teknologien gjør det enklere å bruke ordningen, eller den brukes til å skreddersy støtten til den enkeltes behov. Likevel er det begrensninger i hvilke borgere som har nytte av slike løsninger.

Avhandlingen peker på to hovedårsaker til skillelinjene. Den første er at digital teknologi forutsetter at borgeren vet hvordan den skal brukes og hvordan den digitale løsningen passer inn i tjenesten. Den andre er at staten kan bruke persondata til å tilpasse støtten til noen, mens tilpasningen varierer i hvor godt den treffer ulike borgere. Når saksbehandlere som kunne gi personlig hjelp og gjøre skjønnsmessige vurderinger erstattes av digitale systemer, kan dette påvirke hvor god nytte den enkelte har av velferdspolitikken.

Avhandlingen beskriver også at bakkebyråkratiet får mindre kontakt med borgerne, fordi mange bruker selvbetjeningsløsninger på nett. Både borgere og saksbehandlere har fått en mindre rolle i selve tjenesteytelsen, til fordel for digitale systemer. For kommuner kan dette tale for at selvbetjening ikke bør stå alene. Å beholde et tilbud om personlig veiledning, for eksempel telefon eller oppmøte, kan være et praktisk grep for innbyggere som ikke mestrer løsningene. Det kan også være lurt å spørre hvilke grupper som faller utenfor før en tjeneste gjøres kun digital.

Praktiske råd for kommuneansatte, politikere og innbyggere

For kommuneansatte og politikere er det lurt å starte med ansvar og eierskap: hvem har ansvar for tjenesten når den er i drift, og hvem følger opp sikkerhet og universell utforming?

Innbyggere som opplever at en kommunal nettside eller app ikke fungerer for dem, bør kontakte kommunen skriftlig og beskrive problemet konkret: hvilken side, hvilken enhet og hva som ikke fungerer. Når en tjeneste krever vedtak, har innbyggeren ofte rett til klage. Helsenorge skriver for eksempel at kommunen plikter å lage en skriftlig beslutning om ledsagerbevis og skal veilede om hvordan man klager. Ved dagtilbud kan man ifølge Helsenorge også kontakte pasient- og brukerombudet i fylket for råd og veiledning.

• Test nettsider og skjema med tastatur og skjermleser, og rett opp feil før lansering.
• Bruk felles løsninger der de finnes, i stedet for å bygge egne.
• Still krav om universell utforming og sikkerhet allerede i anskaffelsen, og gjør det til vilkår i kontrakten.
• Gjennomfør og dokumenter risikovurderinger, og følg opp tiltakene.
• Hold orden på tilganger, og fjern rettigheter når ansatte slutter.
• Sørg for at innbyggere som ikke bruker nettløsninger, kan få hjelp på telefon eller ved oppmøte.
• Gi ansatte opplæring før de får tilgang til nye løsninger.